裁判要旨

毒理学试验报告是申请农药登记的必备要件,其中含有不为公众所知悉的试验数据,这些试验数据也能给权利人带来经济利益,一旦公开可能会对权利人的经济利益造成侵害,因而农药管理部门在征求第三方意见的基础上认定其为涉及商业秘密的信息并无不当。

 

裁判文书

 

文书标题及案号

标题:北京市高级人民法院行政判决书

案号:(2017)京行终994号

 

当事人信息

上诉人(一审原告)杨晓陆,男,1953年2月12日出生,汉族,户籍所在地北京市海淀区。

上诉人(一审原告)李香珍,女,1951年9月17日出生,汉族,户籍所在地北京市东城区。

上诉人(一审原告)田香萍,女,1956年3月8日出生,汉族,户籍所在地北京市西城区。

上述三位上诉人共同委托代理人杨松,广东融关律师事务所律师。

被上诉人(一审被告)中华人民共和国农业农村部,住所地北京市朝阳区农展南里11号。

法定代表人韩长赋,部长。

委托代理人李文星,中华人民共和国农业农村部种植业管理司工作人员。

委托代理人吴华,北京观韬中茂律师事务所律师。

第三人(一审第三人)美国孟山都公司,住所地美利坚合众国密苏里州圣路易斯市北林德伯格大道800号。

公司代表人JOHN BERNARD WINSKIN,男,美利坚合众国公民,1966年7月16日出生,美国孟山都公司助理秘书,护照号码422090597。

委托代理人敬云川,北京市高通律师事务所律师。

委托代理人肖晓,北京市高通律师事务所律师。

 

诉讼记录

上诉人杨晓陆、李香珍、田香萍(以下简称杨晓陆等三人)因信息公开一案,不服中华人民共和国北京市第三中级人民法院(2015)三中行初字第178号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

案件基本情况

2014年6月4日,原中华人民共和国农业部(2018年3月国务院机构改革为中华人民共和国农业农村部,以下简称农业部)向杨晓陆等三人作出农公开(农)[2014]8号《农业部信息公开申请答复书》(以下简称被诉答复),内容为:杨晓陆、李香珍、田香萍:你们于2014年3月11日提交的关于孟山都草甘膦除草剂“农达”毒理学试验报告的政府信息公开申请收悉。现答复如下:草甘膦除草剂“农达”毒理学试验报告结果我部已于2014年2月25日依法向你们公开(农公开(农)[2014]4号)。草甘膦除草剂“农达”毒理学试验报告原件因涉及孟山都公司商业秘密,我部根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第二十三条的规定,发函征求了孟山都公司意见。近日,孟山都远东有限公司北京代表处复函认为,草甘膦除草剂毒理学试验报告系该公司重要的商业秘密,含有重要的个人隐私以及商业保密信息,该公司在全球范围内从未向公众公开过,不同意公开该报告。根据《政府信息公开条例》第十四条第四款、第二十三条的规定,不予公开你们申请的政府信息。杨晓陆等三人不服该答复,向中华人民共和国北京市第三中级人民法院(以下简称一审法院)提起行政诉讼,请求撤销被诉答复,并判令农业部公开其所申请的信息。

一审法院经审理查明,2014年2月9日,杨晓陆等三人向农业部提出政府信息公开申请,申请公开农业部批准美国孟山都草甘膦除草剂“农达”进入中国市场,对其颁发“安全证书”所依据的中国有资质机构完成的毒理学动物试验报告。

2014年2月25日,农业部作出农公开(农)[2014]4号《农业部信息公开申请答复书》,其答复内容为:孟山都草甘膦除草剂“农达”于1988年在我国取得正式登记,登记证号为PD73-88。按照当时的登记规定,公司提供了由美国“Younger Laboratories”于1985年12月23日出具的毒理学试验报告。试验报告结果表明,“农达”对大鼠的急性经口LD50>5000mg/kg,对家兔的急性经皮LD50>5000mg/kg,对家兔眼睛和皮肤无刺激性、无致敏性。

2014年3月11日,杨晓陆等三人向农业部提出信息公开申请,申请公开的信息为:农业部2014年2月25日在给其三人的农公开(农)[2014]4号《农业部信息公开申请答复书》中说,孟山都公司1988年为“农达”登记时提供了由美国“Younger Laboratories”于1985年12月23日出具的草甘膦除草剂“农达”毒理学试验报告。因此申请公开:孟山都公司1988年提供的由美国“Younger Laboratories”于1985年12月23日出具的草甘膦除草剂“农达”毒理学试验报告的原件扫描件。同时提供农业部对该英文报告所做的中译文。

农业部收到杨晓陆等三人的申请后,农业部种植业管理司于2014年3月28日向美国孟山都公司作出农农(农药)[2014]44号《关于商请公开草甘膦除草剂“农达”毒理学试验报告的函》,内容为:美国孟山都公司,你公司草甘膦除草剂“农达”于1988年在我国取得农药登记,登记证号为PD73-88。按照当时的登记规定,你公司在申请时提供了由美国Younger Laboratories于1985年12月23日出具的毒理学试验报告。近日,杨晓陆等公民根据《政府信息公开条例》第十三条的规定,向我部申请获取该信息。鉴于该信息涉及你公司的权益,根据《政府信息公开条例》第十四条和第二十三条的规定,现征求你公司意见。请你公司认真研究,确认是否涉及商业秘密,明确是否同意公开该信息,于4月8日前书面答复我司。同日,农业部向杨晓陆等三人作出农公开(农)[2014]5号《农业部信息公开申请答复书》内容为:孟山都公司在我国申请草甘膦除草剂“农达”登记时提供了由美国Younger Laboratories于1985年12月23日出具的毒理学试验报告,该信息涉及孟山都公司的商业秘密,根据《政府信息公开条例》第十四条和第二十三条的规定,我部已书面征求孟山都公司意见。目前孟山都公司尚未答复意见。根据《政府信息公开条例》第二十四条的规定,行政机关征求第三方意见所需时间不计算在办理期限内。

2014年5月23日,孟山都远东有限公司北京代表处向农业部种植业管理司作出《关于<商请公开草甘膦除草剂“农达”毒理学试验报告的函>的回复》,内容为:我公司向贵司提交草甘膦毒理学试验报告的目的是按照农药登记相关法规要求,获得草甘膦原药及“农达”制剂的农药登记审批。我公司在全球许多个国家都申请过草甘膦和“农达”并向其法规监管机构提交过该试验报告,这些农药登记申请均获得了批准,且从未被相关国家有关政府部门向公众公开过。根据《政府信息公开条例》的有关规定,贵司来函中提及美国Younger Laboratories于1985年12月23日出具的毒理学试验报告,不属于政府应主动公开的信息范畴,尽管申请人依据《政府信息公开条例》第十三条的规定,即因其自身生产、生活、科研等特殊需要而申请公开该报告,但是包含该报告在内的我公司为获得草甘膦原药及“农达”制剂的农药登记审批而递交的申请材料,作为不为公众所知悉、能为我公司带来经济利益、具有实用性并经我公司采取保密措施的技术信息和经营信息,系我公司重要的商业秘密。而且,由于该试验报告及其他申请材料中均含有重要的个人隐私以及商业秘密信息,我们在全球范围内一直将其视为重要的商业秘密使用,从未向公众公开过。据此,作为权利人,我公司不同意贵司公开上述毒理学试验报告以及其他用于支持该产品法规登记的试验报告等用于草甘膦原药及“农达”制剂农药登记的审批申请材料,同时希望贵司对我公司的相关权利予以充分的理解和尊重,并根据《政府信息公开条例》第十四条的有关规定,不予公开前述相关信息。

2014年6月4日,农业部作出本案被诉答复,并向杨晓陆等三人送达。杨晓陆等三人不服被诉答复,向农业部申请行政复议,2014年8月20日,农业部根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定,作出农复议字[2014]16号《行政复议决定书》,维持了被诉答复。杨晓陆等三人不服,向一审法院提起行政诉讼。

一审法院经审理认为,《政府信息公开条例》第二条规定:本条例所称政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。《政府信息公开条例》第二十一条规定:对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复:(一)属于公开范围的,应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;(二)属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由;(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式;(四)申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。根据以上规定,结合《农药管理条例》的相关规定,农业部作为负责主管农药登记和农药监督管理的行政机关,具有根据杨晓陆等三人的申请在其职责范围内依法作出被诉答复的法定职责。

本案中,结合各方当事人的主张,一审法院认为,本案的争议焦点为:一、农业部征求孟山都公司是否同意公开该毒理学试验报告的程序是否合法;二、本案杨晓陆等三人申请公开的毒理学试验报告是否属于商业秘密;三、农业部在被诉答复中告知杨晓陆等三人不予公开该毒理学试验报告是否合法。

关于焦点一农业部作出被诉答复的程序是否合法问题。一审法院认为,《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定,行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。第三款规定,申请公开的政府信息涉及第三方权益的,行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。根据以上规定,结合法院认定的事实,杨晓陆等三人于2014年3月11日向农业部提交政府信息公开申请,农业部于2014年3月28日向美国孟山都公司作出农农(农药)[2014]44号《关于商请公开草甘膦除草剂“农达”毒理学试验报告的函》,这期间用时12个工作日,孟山都远东公司北京代表处于2014年5月23日回函,至农业部2014年6月4日作出被诉告知书,用时6个工作日,已经超过了15个工作日的期限,且农业部未提交相应证据证明农业部进行了延长答复期限的证据,因此应当认定被诉答复违反法定程序。

关于焦点二及焦点三,即杨晓陆等三人申请的公开的毒理学试验报告是否属于商业秘密及农业部不予公开毒理学试验报告是否会对公共利益造成重大影响的问题。一审法院认为,《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条第三款规定,本条所称的商业秘密,是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。根据上述法律规定结合本案实际情况,涉案的毒理学试验报告符合《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条第三款关于商业秘密的规定,应当属于商业秘密范畴。《政府信息公开条例》第十四条第四款规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。如前所述,本案涉案的毒理学试验报告属商业秘密,应当受到法律的保护,农业部还应当依据《政府信息公开条例》第十四条第四款规定对于涉案的毒理学试验报告的公开与否是否对公共利益造成重大影响进行评判,从而进一步行使相应的裁量权。关于涉案报告公开与否是否对公共利益造成重大影响,农业部已经履行了审查的职责,农业部在农公开(农)[2014]4号《农业部信息公开申请答复书》中已经告知了杨晓陆等三人涉案毒理学试验报告的结论。同时《农药管理条例》第十条的规定,国家对获得首次登记的、含有新化合物的农药的申请人提交的其自己所取得且未披露的试验数据和其他数据实施保护。根据这一规定,一审法院认为农业部针对商业秘密不予公开不会对公共利益造成重大影响的判断并无不当。因此农业部作出的被诉答复认定事实、适用法律并无不当,但因农业部作出的被诉答复违反了政府信息公开的程序性规定,应属程序轻微违法,但该违法并未对杨晓陆等三人权利产生实际影响。

综上,一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,判决被诉答复违法,同时驳回杨晓陆等三人的其他诉讼请求。

杨晓陆等三人不服一审判决,向本院提起上诉。诉称,一审判决认定其申请公开的信息属于商业秘密,属于认定事实错误,农业部在办理农药登记时获取的涉案毒理学试验报告的结论并非真实可信,如不公开将危害重大公共利益。请求二审法院撤销一审判决,判令农业部公开其所申请公开的信息。

农业部答辩认为,涉案的毒理学试验报告属于商业秘密,属于法律法规应予保护的政府信息。而且,不公开“农达”毒理学试验报告不会对公共利益造成重大影响。请求维持一审判决。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,不再赘述。二审程序中,杨晓陆等三人向本院提交了一系列质疑毒理学试验报告结论以及相关农业产品可能造成损害的材料。本院认为,这些材料与本案信息公开争议的审查缺乏关联性,不予采纳。

 

裁判分析过程

本院认为,结合当事人的诉辩主张和本案事实,对于一审判决对农业部信息公开职责以及履行本案信息公开职责过程中存在程序超期违法问题的认定,本院经审查予以确认。本案二审争议焦点在于涉案毒理学试验报告是否属于商业秘密及农业部不予公开毒理学试验报告是否会对公共利益造成重大影响。

根据《政府信息公开条例》第十四条第四款和第二十三条的规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开,并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。对于何为商业秘密,上述法规没有给出界定的范围和要素。参照《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条第三款的规定,商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。本案中,涉案毒理学试验报告是申请农药登记的必备要件,其中含有不为公众所知悉的试验数据,这些试验数据也能给权利人带来经济利益,一旦公开可能会对权利人的经济利益造成侵害,因而农业部在征求第三方意见的基础上认定其为涉及商业秘密的信息并无不当。对于如何把握不予公开毒理学试验报告是否会对公共利益造成重大影响,法律法规没有提供可操作性的细化标准,需要行政机关结合个案情况来裁量涉案信息不予公开是否会对公共利益造成重大影响。本案中,农业部在先前的答复中已告知上诉人关于涉案毒理学试验报告的结论,回应了上诉人对于毒理学试验结果安全性、有效性的关切,而对于该报告中具体的试验数据,现有证据尚不足以证明不予公开会对公共利益造成重大损害,而且根据《农药管理条例》第十条的规定,国家还应当对含有新化合物的农药登记中取得的当事人未披露的试验数据和其他数据实施保护。综合这些因素,农业部认为涉案毒理学试验报告不予公开不会对公共利益造成重大影响,亦无不当。对于杨晓陆等三人关于农业部办理农药登记时存在对涉案毒理学试验报告审核不严的问题,由于涉案毒理学试验报告公开与否与行政机关作出相关农药登记行为合法性并不是同一性质和法律关系的事项,该问题也非本案政府信息公开案件审查的范围,因此对该问题本院不予评述。

综上,一审判决确认被诉答复违法并驳回杨晓陆等三人的其他诉讼请求正确,本院应予维持。杨晓陆等三人的上诉请求依法不成立,本院不予支持。据此,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:

裁判结果

驳回上诉,维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元,由上诉人杨晓陆、李香珍、田香萍共同负担(已交纳)。

本判决为终审判决。

审 判 长    刘 行

审 判 员    刘天毅

审 判 员    章坚强

二O一八年七月二十三日

书 记 员    王雨桐